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Paulo de Martino Jannuzzi- Professor da Escola Nacional de Ci\u00eancias Estat\u00edsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estat\u00edstica (ENCE\/IBGE) \u00a0e Pesquisador CNPq.<\/p>\nPaulo de Martino Jannuzzi- Professor da Escola Nacional de Ci\u00eancias Estat\u00edsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estat\u00edstica (ENCE\/IBGE) \u00a0e Pesquisador CNPq.<\/p>\n
(* Artigo na Revista Economistas n\u00ba 33)<\/p>\n
Introdu\u00e7\u00e3o<\/strong><\/p>\n No relat\u00f3rio de Balan\u00e7o Global do cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Mil\u00eanio, compreendendo o per\u00edodo de 1990 a 2015, a Organiza\u00e7\u00e3o das Na\u00e7\u00f5es Unidas constatou avan\u00e7os expressivos na redu\u00e7\u00e3o da fome e da pobreza, com destaque em v\u00e1rios pa\u00edses do Sul. J\u00e1 em 2010 teria sido cumprida a meta de redu\u00e7\u00e3o da extrema pobreza \u00e0 metade do n\u00edvel registrado em 1990 (NA\u00c7\u00d5ES UNIDAS 2015). Alguns autores argumentam que tal desempenho seria uma consequ\u00eancia mais relacionada ao que se passou na China e outros pa\u00edses populosos \u2014 como o Brasil \u2014 do que uma tend\u00eancia generalizada. Isso porque na \u00c1frica Subsaariana e na \u00cdndia os avan\u00e7os teriam sido muito mais modestos, seja na redu\u00e7\u00e3o da pobreza, seja na mitiga\u00e7\u00e3o da fome (SUNDARAM 2016).<\/p>\n De fato, no caso brasileiro, os avan\u00e7os na redu\u00e7\u00e3o da pobreza e na mitiga\u00e7\u00e3o da fome foram bastante expressivos e alcan\u00e7ados antes mesmo de 2015. Outras dimens\u00f5es associadas \u00e0 pobreza tamb\u00e9m tiveram resultados favor\u00e1veis no per\u00edodo, como a redu\u00e7\u00e3o do trabalho infantil e da desigualdade de rendimentos, mesmo que os patamares identificados ao final do per\u00edodo ainda sejam elevados em termos comparativos internacionais.<\/p>\n Esses avan\u00e7os sociais, muito longe de se constitu\u00edrem um resultado natural das for\u00e7as do mercado ou do boom <\/em>das commodities<\/em> no com\u00e9rcio internacional nos anos 2000, foram consequ\u00eancia de um deliberado esfor\u00e7o de pol\u00edticas p\u00fablicas desenhadas e ajustadas ao longo de v\u00e1rios anos. De um lado, esses avan\u00e7os foram favorecidos pelos efeitos diretos e indiretos de uma s\u00e9rie de decis\u00f5es no campo econ\u00f4mico como a dinamiza\u00e7\u00e3o na cria\u00e7\u00e3o do emprego e formaliza\u00e7\u00e3o da m\u00e3o de obra, viabilizados pela retomada do investimento p\u00fablico e privado, pelas normas de conte\u00fado m\u00ednimo nacional nas compras das estatais, pelo estabelecimento de um mecanismo de redistribui\u00e7\u00e3o dos ganhos do crescimento do PIB na valoriza\u00e7\u00e3o real do sal\u00e1rio m\u00ednimo, entre outros fatores. As mudan\u00e7as sociais decorrem tamb\u00e9m, por outro lado, de um expressivo adensamento das pol\u00edticas sociais expresso pelo fortalecimento das pol\u00edticas sociais universais, pela cria\u00e7\u00e3o e r\u00e1pida expans\u00e3o de pol\u00edticas redistributivas, compensat\u00f3rias e afirmativas e, por fim, os avan\u00e7os em termos de gest\u00e3o, articula\u00e7\u00e3o interssetorial e coordena\u00e7\u00e3o federativa de pol\u00edticas p\u00fablicas. Essas for\u00e7as motrizes, que aceleraram mudan\u00e7as em v\u00e1rias dimens\u00f5es no per\u00edodo estariam, desde 2015, perdendo sua pujan\u00e7a, o que explicaria, em boa medida, os retrocessos sociais recentes no pa\u00eds. \u00c9 o que sugerem as evid\u00eancias mostradas a seguir.<\/p>\n Pobreza e extrema pobreza entre 1990 a 2014: evolu\u00e7\u00e3o e determinantes<\/strong><\/p>\n Segundo estimativas do Minist\u00e9rio do Desenvolvimento Social e de Combate \u00e0 Fome (MDS), a indig\u00eancia saiu de um patamar de 14 % da popula\u00e7\u00e3o brasileira em 1992 para 2,5% em 2014 (JANNUZZI e SOUSA 2016). Nessa metodologia considerou-se como linha de extrema pobreza a refer\u00eancia normativa de indig\u00eancia do Plano Brasil Sem Mis\u00e9ria que, em junho de 2011, estava muito pr\u00f3xima da linha internacional de extrema pobreza do Banco Mundial de US$ 1,25 ajustados ao poder de paridade de compra nos EUA (COSTA;FALC\u00c3O 2014). A pobreza \u2014 medida a partir de uma linha de refer\u00eancia de R$ 140 \u2014 apresentou um decl\u00ednio mais forte, caindo de 31% para 7% da popula\u00e7\u00e3o entre 1992 e 2014 (Gr\u00e1fico 1).<\/p>\n Tend\u00eancias similares de redu\u00e7\u00e3o expressiva da pobreza e da extrema pobreza ao longo dos \u00faltimos vinte cinco anos t\u00eam sido apontadas em v\u00e1rios estudos nacionais e internacionais (IPEA 2014). Com distintas escolhas metodol\u00f3gicas com respeito ao patamar da linha de extrema pobreza e pobreza, deflatores de pre\u00e7os e medidas de renda domiciliar per capita, diferentes pesquisadores e institui\u00e7\u00f5es convergem em constatar a tend\u00eancia de redu\u00e7\u00e3o significativa do fen\u00f4meno, com quedas significativas entre 1993 e 1995 e ap\u00f3s 2004. Os estudos divergem, contudo, quanto aos patamares estimados de extrema pobreza e pobreza, seja no in\u00edcio, seja no final do per\u00edodo. Mas vale registrar que, para 2014, v\u00e1rias pesquisas apontam estimativas abaixo de 5% de extrema pobreza para o Brasil. De fato, com base em outros par\u00e2metros para linha de extrema pobreza, o Instituto de Pesquisa Econ\u00f4mica Aplicada estimou a indig\u00eancia em 4,2% popula\u00e7\u00e3o brasileira em 2014, cifra pr\u00f3xima a que a Comiss\u00e3o Econ\u00f4mica para Am\u00e9rica Latina e Caribe chegou: 4,6%. Para o mesmo ano, o Banco Mundial estimou a extrema pobreza em 3,7% da popula\u00e7\u00e3o. As estimativas de indig\u00eancia computadas pelo Centro de Pol\u00edticas Sociais da Funda\u00e7\u00e3o Get\u00falio Vargas s\u00e3o, contudo, at\u00e9 um pouco mais baixas que as apontadas anteriormente, de 2,3% (2014) e 2,9% (2015)[1]<\/sup><\/a>.<\/p>\n [1]<\/sup><\/a> Essas estimativas foram obtidas mediante consulta aos portais de dados e relat\u00f3rios dessas institui\u00e7\u00f5es (http:\/\/www.worldbank.org<\/a> e www.fgv.br<\/a>). Para uma discuss\u00e3o sobre indicadores e linhas de pobreza vide FERES, J. C.; VILLATORO, P. (2013)<\/p>\n Se\u00a0 \u00e9 fato que, como em outros pa\u00edses, o desempenho do mercado de trabalho foi determinante da queda da pobreza, no Brasil, os programas sociais, pelo seu desenho e focaliza\u00e7\u00e3o, tiveram contribui\u00e7\u00e3o significativa, como sugere o estudo de Azevedo et al. (2013). A busca ativa e a amplia\u00e7\u00e3o da cobertura do Bolsa Fam\u00edlia retiraram\u00a0 contingentes expressivos de popula\u00e7\u00e3o da condi\u00e7\u00e3o de pobreza e extrema pobreza. Em um primeiro momento, com o esfor\u00e7o de busca ativa de popula\u00e7\u00e3o em situa\u00e7\u00e3o mais vulner\u00e1vel pelos rinc\u00f5es mais distantes do pa\u00eds e pelas periferias das grandes cidades, identificaram-se fam\u00edlias para inscri\u00e7\u00e3o no Cadastro \u00danico e, portanto,\u00a0 eleg\u00edveis para o Programa Bolsa Fam\u00edlia. Em um segundo momento, uma vez inseridos como benefici\u00e1rias do programa, essas fam\u00edlias passaram a receber benef\u00edcios previstos no programa. Por fim e n\u00e3o menos importante, essas fam\u00edlias inseridas, como todas as demais, passaram a dispor de um benef\u00edcio m\u00e9dio maior, pela mudan\u00e7a da estrutura de benef\u00edcios e a cria\u00e7\u00e3o do Benef\u00edcio de Supera\u00e7\u00e3o da Pobreza, que complementou a renda at\u00e9 a linha de extrema pobreza.<\/p>\n Entretanto, se para a redu\u00e7\u00e3o da pobreza e extrema pobreza entre 2003 e 2014 n\u00e3o se pode minimizar a import\u00e2ncia do programa Bolsa Fam\u00edlia e da pol\u00edtica de valoriza\u00e7\u00e3o real do sal\u00e1rio m\u00ednimo por seus efeitos diretos e indiretos na renda dos segmentos mais pobres, tamb\u00e9m n\u00e3o se pode deixar de mencionar a formaliza\u00e7\u00e3o do emprego e o acesso a outros servi\u00e7os e programas p\u00fablicos como o fomento \u00e0 produ\u00e7\u00e3o agr\u00edcola e o Programa Nacional de Acesso ao Ensino T\u00e9cnico (Pronatec). Em\u00a0 1992, cerca de 43,6% dos ocupados contribu\u00edam para algum instituto de previd\u00eancia, e em 2015 esse percentual chegou a 61,7%. Em que pese o avan\u00e7o de 18 pontos percentuais na cobertura previdenci\u00e1ria da popula\u00e7\u00e3o ocupada, h\u00e1 outros 38% deles sem seguro contra acidentes de trabalho e perda de capacidade laboral. Quanto ao Pronatec, a sua oferta em mais de quatro mil munic\u00edpios garantiu a mais de 2,4 milh\u00f5es de pessoas a oportunidade de realizar \u2013 na sua maioria, pela primeira vez \u2013 cursos de qualifica\u00e7\u00e3o profissional que tiveram impacto significativo nas chances de inser\u00e7\u00e3o no mercado formal de trabalho.<\/p>\n Tend\u00eancias recentes da Pobreza e Extrema Pobreza<\/strong><\/p>\n Se essa virtuosa combina\u00e7\u00e3o de pol\u00edtica de desenvolvimento com inclus\u00e3o atrav\u00e9s de programas e a\u00e7\u00f5es especificamente voltados para grupos sociais mais vulner\u00e1veis explica a trajet\u00f3ria hist\u00f3rica de redu\u00e7\u00e3o da pobreza e da extrema pobreza,\u00a0 a desarticula\u00e7\u00e3o desses mecanismos depois de 2014, em um contexto de forte aumento da desocupa\u00e7\u00e3o, explica a revers\u00e3o da queda da pobreza e extrema pobreza no per\u00edodo mais recente. De fato, em 2015 h\u00e1 a sinaliza\u00e7\u00e3o de que este ciclo de queda da pobreza se interrompe e, em 2016, com os dados divulgados pela PNAD Cont\u00ednua, assiste-se a um agudo empobrecimento de parte da popula\u00e7\u00e3o, retrocedendo a patamares que tinham sido superados h\u00e1 v\u00e1rios anos. Observe-se que em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 extrema pobreza volta-se, em apenas dois anos, ao n\u00famero de pessoas registradas dez anos antes, em 2006. Entre 2014 e 2016 o aumento desse contingente foi de 93%, passando de 5,1 milh\u00f5es para 10 milh\u00f5es de pessoas.\u00a0 Em rela\u00e7\u00e3o aos pobres, o patamar de 2016 \u2013 21 milh\u00f5es- \u00e9 o equivalente ao de oito anos antes, em 2008, e cerca de 53% ao menor n\u00edvel alcan\u00e7ado no pa\u00eds, de 14 milh\u00f5es, em 2014 (MENEZES; JANNUZZI 2018).\u00a0<\/p>\n A revers\u00e3o dos patamares de pobreza se verifica com maior intensidade nas regi\u00f5es mais desenvolvidas, como consequ\u00eancia do aumento do desemprego, da perda de ocupa\u00e7\u00f5es com carteira e da estagna\u00e7\u00e3o do rendimento do trabalho. O quantitativo de pessoas em extrema pobreza aumentou, entre 2014 e 2016, cerca de 204% na Regi\u00e3o Centro-Oeste, mais do que o dobro da m\u00e9dia do pa\u00eds. No Sudeste e Sul o quadro \u00e9 igualmente desalentador, com amplia\u00e7\u00e3o de 140% e 189%, respectivamente. A evolu\u00e7\u00e3o da extrema pobreza no estado do Rio de Janeiro foi das mais intensas: de 209 mil pessoas em 2014 passou para 481 mil pessoas em extrema pobreza em 2016, 2,3 vezes maior (Gr\u00e1fico 2).\u00a0 A manuten\u00e7\u00e3o de elevadas taxas de desemprego e desmonte de pol\u00edticas sociais desde 2016 sugerem que esse quadro s\u00f3 fez se agravar.<\/p>\n Considera\u00e7\u00f5es finais<\/strong><\/p>\n Diferentes institui\u00e7\u00f5es, universidade e centros de pesquisa debru\u00e7aram-se sobre o Brasil nos \u00faltimos 15 anos para estudar o que tem sido denominado, por algumas delas, de Modelo de Desenvolvimento Inclusivo. Restringindo-se \u00e0 an\u00e1lise do posicionamento de centros de pesquisa e organiza\u00e7\u00f5es internacionais- por uma quest\u00e3o de capacidade de mapeamento e distanciamento das disputas pol\u00edticas internais no pa\u00eds- alinham-se na explica\u00e7\u00e3o mais simples e economicista, em geral, os bancos internacionais, \u00f3rg\u00e3os multilaterais de fomento e centros de pesquisa de inspira\u00e7\u00e3o liberal; no outro lado, com interpreta\u00e7\u00f5es mais complexas e\u00a0 articuladas- respeitadas as nuances-\u00a0 v\u00e1rias organiza\u00e7\u00f5es vinculadas ao Sistema das Na\u00e7\u00f5es Unidas, al\u00e9m de institui\u00e7\u00f5es e unidades de investiga\u00e7\u00e3o social mais plurais e\/ou mais identificadas com teses mais intervencionistas acerca do papel do Estado na promo\u00e7\u00e3o do\u00a0 Bem-Estar Social.\u00a0\u00a0<\/p>\n \u00c9 representativo da interpreta\u00e7\u00e3o mais ortodoxa-liberal acerca do progresso social no Brasil,\u00a0 o Relat\u00f3rio Retaking the Path to Inclusion, Growth and Sustainability<\/em>, em que se debita \u00e0 recupera\u00e7\u00e3o das exporta\u00e7\u00f5es brasileiras nos anos 2000, sobretudo para China, papel determinante para dinamiza\u00e7\u00e3o do mercado de trabalho e amplia\u00e7\u00e3o da capacidade de investimento do governo federal (Banco Mundial 2016). O acesso \u00e0 credito ao consumidor e a expans\u00e3o do emprego em setores de baixa qualifica\u00e7\u00e3o \u2013 na Constru\u00e7\u00e3o Civil, especialmente- teriam reduzido o desemprego e ampliado a massa salarial, com desdobramentos sobre toda a economia. A pol\u00edtica de valoriza\u00e7\u00e3o do sal\u00e1rio m\u00ednimo tamb\u00e9m \u00e9 citada como fator dinamizador, mas sem deixar de se registrar seu potencial efeito sobre a diminui\u00e7\u00e3o da produtividade do trabalho. Pol\u00edtica Social destacada no relat\u00f3rio \u00e9, de um lado, o Programa Bolsa Fam\u00edlia e o Plano Brasil Sem Mis\u00e9ria, como exemplos de efetividade na redu\u00e7\u00e3o da pobreza e focaliza\u00e7\u00e3o de gastos p\u00fablicos; de outro, a Previd\u00eancia, como caso de gasto social mal direcionado, na perspectiva dos analistas do Banco.<\/p>\n An\u00e1lises mais densas e abrangentes sobre a mudan\u00e7a social e sobre o papel das pol\u00edticas p\u00fablicas no pa\u00eds est\u00e3o registradas em publica\u00e7\u00f5es da Cepal, PNUD e FAO. Na publica\u00e7\u00e3o Desarrolo social inclusivo<\/em>, da Cepal, lan\u00e7ado no final de 2015 por ocasi\u00e3o da I Confer\u00eancia Regional sobre Desenvolvimento Social da Am\u00e9rica Latina e do Caribe, reconhece-se que os avan\u00e7os sociais mais significativos de alguns pa\u00edses da regi\u00e3o devem-se, para al\u00e9m da recupera\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e de pol\u00edticas ativas de emprego,\u00a0 \u00e0 exist\u00eancia de pol\u00edticas universais de educa\u00e7\u00e3o e sa\u00fade, de um sistema estruturado de Previd\u00eancia Social e de a\u00e7\u00f5es de cunho redistributivo e\/ou focalizado, como programas de transfer\u00eancia de renda, pol\u00edticas de igualdade racial e de g\u00eanero (CEPAL 2015).<\/p>\n Nas \u00faltimas edi\u00e7\u00f5es do Relat\u00f3rio de Desenvolvimento Humano<\/em> do PNUD, o Brasil e seu conjunto de pol\u00edticas sociais tem sido destacados como refer\u00eancias para outros pa\u00edses. No relat\u00f3rio de 2011, o Brasil \u00e9 citado como um dos pa\u00edses que conseguiu combinar crescimento econ\u00f4mico, pol\u00edticas de desenvolvimento social e estrat\u00e9gias de mitiga\u00e7\u00e3o de danos ambientais. No relat\u00f3rio de 2012\/2013, o Brasil \u00e9 destacado como pa\u00eds em que o progresso material e acesso \u00e0s pol\u00edticas p\u00fablicas se deram em contexto de consolida\u00e7\u00e3o de institui\u00e7\u00f5es democr\u00e1ticas. O relat\u00f3rio de 2014, em que, de forma um tanto surpreendente, h\u00e1 uma defesa enf\u00e1tica do PNUD da necessidade de estrutura\u00e7\u00e3o de um sistema de prote\u00e7\u00e3o social forte e universal para a promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento humano, destaca-se o Brasil\u00a0 pelo desenho, cobertura e escopo das pol\u00edticas sociais aqui implementadas (PNUD 2014).<\/p>\n O Relat\u00f3rio Food Insecurity<\/em> in the World<\/em> de 2014, publicado pela FAO, tamb\u00e9m destaca o Brasil \u2013 e suas pol\u00edticas p\u00fablicas \u2013 como refer\u00eancia para supera\u00e7\u00e3o da fome e pobreza (FAO, 2014). Para a institui\u00e7\u00e3o, n\u00e3o foi s\u00f3 a amplia\u00e7\u00e3o da produ\u00e7\u00e3o de alimentos que garantiu o acesso aos alimentos para popula\u00e7\u00e3o na regi\u00e3o. A universaliza\u00e7\u00e3o do acesso aos alimentos teria sido viabilizada pela estrutura\u00e7\u00e3o de sistemas de prote\u00e7\u00e3o social. Sem isso, os avan\u00e7os com rela\u00e7\u00e3o \u00e0 seguran\u00e7a alimentar n\u00e3o teriam sido t\u00e3o significativos. O Fome Zero, o Bolsa Fam\u00edlia, o Plano Brasil Sem Mis\u00e9ria, o Programa Nacional de Alimenta\u00e7\u00e3o Escolar, o Programa de Aquisi\u00e7\u00e3o de Alimentos e o fortalecimento da agricultura familiar s\u00e3o elencados como experi\u00eancias inovadoras nesse contexto, e que efetivamente contribu\u00edram para a redu\u00e7\u00e3o da desnutri\u00e7\u00e3o cr\u00f4nica, da pobreza monet\u00e1ria e da subalimenta\u00e7\u00e3o no pa\u00eds.<\/p>\n \u00a0<\/p>\n A narrativa hist\u00f3rica\u00a0 mais plaus\u00edvel emergir\u00e1 certamente do balan\u00e7o dos efeitos da estrutura e conjuntura p\u00f3s-2016. O desmonte do legado de pol\u00edticas p\u00fablicas e de avan\u00e7os institucionais, sob a l\u00f3gica de uma pol\u00edtica de austeridade do gasto p\u00fablico, \u00a0sinaliza regress\u00e3o em v\u00e1rias dimens\u00f5es, seguindo a trajet\u00f3ria explosiva de aumento de desocupa\u00e7\u00e3o entre 2014 e 2018. Como se apresentou nesse trabalho, h\u00e1 evid\u00eancias concretas \u2013 e indicadores- de aumento da pobreza e extrema pobreza, mostrando que o\u00a0 pa\u00eds j\u00e1 andou v\u00e1rios anos para tr\u00e1s. Infelizmente, h\u00e1 indica\u00e7\u00f5es e perspectivas de que a fome, a inseguran\u00e7a alimentar, a desigualdade e mobilidade social tamb\u00e9m seguiram trajet\u00f3rias semelhantes. O pa\u00eds que caminhava, com todos os problemas, para um est\u00e1gio civilizat\u00f3rio mais elevado, voltou a lidar com problem\u00e1ticas que se imaginava superadas.<\/p>\n Bibliografia<\/strong><\/p>\n AZEVEDO, J. P. et al. Is Labor Income Responsible for Poverty Reduction? 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