{"id":19210,"date":"2022-11-18T08:49:51","date_gmt":"2022-11-18T11:49:51","guid":{"rendered":"https:\/\/www.cofecon.org.br\/?p=19210"},"modified":"2022-11-18T08:49:51","modified_gmt":"2022-11-18T11:49:51","slug":"a-grande-irresponsabilidade-por-tras-do-debate-sobre-responsabilidade-fiscal","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/cofecon.org.br\/cofecon\/?p=19210","title":{"rendered":"A grande irresponsabilidade por tr\u00e1s do debate sobre \u201cresponsabilidade fiscal\u201d"},"content":{"rendered":"

Por Carlos Pinkusfeld Bastos*<\/strong><\/p>\n

A express\u00e3o da moda parece ser \u201cresponsabilidade fiscal\u201d e, como toda express\u00e3o que adquire grande relev\u00e2ncia no debate p\u00fablico, ela sofre de uma cacofonia fundamental: afinal, pol\u00edticos e m\u00eddia est\u00e3o falando sobre uma mesma coisa? Ao menos sabem, exatamente, do que est\u00e3o falando?<\/p>\n

Tentaremos mostrar brevemente nesta nota que a resposta a estas perguntas \u00e9 negativa!<\/p>\n

Inicialmente, \u00e9 importante destacar que se trata de uma express\u00e3o que fugiu do estrito universo t\u00e9cnico da economia, ganhou um sentido gen\u00e9rico e se investiu inclusive de conte\u00fado moral.<\/p>\n

A irresponsabilidade \u00e9 tida, normalmente, como um comportamento negativo, ainda mais quando o objeto da responsabilidade \u00e9 \u201caquilo que \u00e9 de todos\u201d, a finan\u00e7a p\u00fablica. Logo, qualquer bom governante dever ser \u201crespons\u00e1vel\u201d em termos fiscais. Mas em regimes republicanos democr\u00e1ticos, como o nosso, governos s\u00e3o eleitos n\u00e3o somente para gerir a coisa p\u00fablica, mas para promoverem o bem comum.\u00a0 Neste ponto, o debate come\u00e7a a fugir da discuss\u00e3o \u201ct\u00e9cnica\u201d e entrar para o campo pol\u00edtico e at\u00e9 moral. Haveria um embate de \u201cmoralidades\u201d. A do \u201cmercado\u201d (sic) que colocaria a responsabilidade fiscal acima da responsabilidade social (ou ent\u00e3o como uma suposta condi\u00e7\u00e3o para qualquer melhoria econ\u00f4mica) e uma suposta posi\u00e7\u00e3o oposta, esposada por aqueles que priorizariam o enfrentamento das grav\u00edssimas mazelas sociais, colocando a tal responsabilidade fiscal em segundo plano. Justi\u00e7a seja feita, o presidente eleito Lula em nenhum momento defendeu essa posi\u00e7\u00e3o, recorrendo sempre ao argumento de que sempre foi \u201cfiscalmente respons\u00e1vel\u201d.<\/p>\n

Deixando de lado os aspectos morais relacionados \u00e0 pol\u00eamica responsabilidade fiscal x responsabilidade social, propomos aqui retomar uma quest\u00e3o pr\u00e9via, propriamente definicional, e que fundamenta os argumentos do presidente eleito e de seus cr\u00edticos do \u201cmercado\u201d e da m\u00eddia: o que essa express\u00e3o pode ou deveria significar?<\/p>\n

Neste ponto n\u00e3o h\u00e1 como fugir de certas tecnicalidades. O governo em sua pol\u00edtica macroecon\u00f4mica determina uma trajet\u00f3ria de disp\u00eandio, que incorpora gastos diretos em consumo e\u00a0investimento<\/a>, e transfer\u00eancias. Transfer\u00eancias, como diz o nome, s\u00e3o valores monet\u00e1rios creditados a agentes privados, sendo as mais relevantes as da previd\u00eancia.<\/p>\n

Por outro lado, o governo define tamb\u00e9m, em acordo com o parlamento, a carga tribut\u00e1ria e receitas de contribui\u00e7\u00f5es (\u00e0 previd\u00eancia) bem como isen\u00e7\u00f5es fiscais, como, por exemplo, aquela proporcionada pela aplica\u00e7\u00e3o da Lei Rouanet.<\/p>\n

O governo controla estas vari\u00e1veis, mas n\u00e3o os chamados resultados fiscais. Entre estes resultados, o mais famoso \u00e9 o d\u00e9ficit p\u00fablico, seja no \u201cprim\u00e1rio\u201d ou no agregado. O prim\u00e1rio \u00e9 a diferen\u00e7a de todas as despesas, exclu\u00eddos os juros pagos sobre a d\u00edvida, e todas as receitas. Por que o governo n\u00e3o controla essa vari\u00e1vel? Porque o produto oscila com o chamado ciclo econ\u00f4mico e mudan\u00e7as em vari\u00e1veis, como as condi\u00e7\u00f5es da economia mundial, eventuais choques de custo e\/ou tecnol\u00f3gicos ou mesmo quest\u00f5es financeiras, que fogem do controle do\u00a0banco central<\/a>, afetam o valor do produto. Como a receita total \u00e9 resultado da carga tribut\u00e1ria e do tamanho do produto sobre a qual incide, a varia\u00e7\u00e3o de tal produto vai alterar a receita total e assim o indicador de d\u00e9ficit.<\/p>\n

O d\u00e9ficit agregado soma ao d\u00e9ficit prim\u00e1rio o pagamento de juros sobre a d\u00edvida p\u00fablica. Neste caso adiciona-se tamb\u00e9m mais uma vari\u00e1vel cujo controle n\u00e3o \u00e9 uma decis\u00e3o direta do governo: a\u00a0taxa de juros<\/a>\u00a0que incide sobre a d\u00edvida p\u00fablica. Sem entrarmos em muito detalhe sobre um complexo debate, a\u00a0taxa de juros<\/a>\u00a0paga pelo governo sobre sua d\u00edvida est\u00e1 diretamente relacionada a taxa b\u00e1sica determinada pelo\u00a0Banco Central<\/a>, no caso brasileiro a taxa SELIC. Por\u00e9m, esta mesma taxa pode ser, tamb\u00e9m, afetada por uma s\u00e9rie de fatores, ou choques, ex\u00f3genos, isto \u00e9, elementos que n\u00e3o est\u00e3o sob o controle da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n

A exist\u00eancia de um d\u00e9ficit implica, obviamente, no crescimento do passivo do governo, de sua d\u00edvida (seja ela remunerada ou n\u00e3o, como \u00e9 o caso da moeda). Chegamos aqui a um outro candidato a indicador de\u00a0resultado fiscal<\/a>: a trajet\u00f3ria da d\u00edvida p\u00fablica.<\/p>\n

Apenas resumindo: at\u00e9 aqui temos quatro candidatos de indicadores para \u201cresponsabilidade fiscal\u201d. A evolu\u00e7\u00e3o do gasto p\u00fablico, do d\u00e9ficit prim\u00e1rio, do d\u00e9ficit agregado e da d\u00edvida p\u00fablica.<\/p>\n

Mas, como se j\u00e1 n\u00e3o tiv\u00e9ssemos tantos candidatos, esse n\u00famero se amplia se lembrarmos que muitas vezes a discuss\u00e3o se d\u00e1 em termos da fra\u00e7\u00e3o destes indicadores sobre o\u00a0produto interno bruto (PIB)<\/a>. Economistas normalmente medem esses indicadores em rela\u00e7\u00e3o ao PIB para se ter uma ideia do tamanho desses resultados em rela\u00e7\u00e3o ao valor dos bens finais anualmente produzidos numa economia. Dessa forma, caso o PIB se altere e, por exemplo, aumente, pode haver um d\u00e9ficit agregado, o que implica no crescimento da d\u00edvida e, mesmo assim, estabilidade, ou mesmo retra\u00e7\u00e3o, no indicador usual de d\u00edvida p\u00fablica em rela\u00e7\u00e3o ao PIB.<\/p>\n

Pedindo desculpas antecipadas aos leitores que fogem da famosa divis\u00e3o da conta no bar com a justa desculpa \u201csou de humanas\u201d, achamos que o quadro abaixo pode ajudar a organizar as alternativas apresentadas acima.<\/p>\n

Suponhamos uma economia que tem um PIB em um ano t no valor de 100 unidades monet\u00e1rias e que tanto este PIB quanto o gasto crescem 5% em um intervalo de tempo de um ano. Suponhamos, ainda, que a carga tribut\u00e1ria seja de 20% do PIB, que o estoque inicial da d\u00edvida neste ano \u00e9 de 50 unidades monet\u00e1rias e por simplifica\u00e7\u00e3o ignoremos o pagamento de juros no gasto total.<\/p>\n

\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n
<\/td>\nt-1<\/strong><\/td>\nt<\/strong><\/td>\nt+1<\/strong><\/td>\n<\/tr>\n
PIB<\/strong><\/td>\n<\/td>\n100<\/td>\n105<\/td>\n<\/tr>\n
Gasto P\u00fablico<\/strong><\/td>\n<\/td>\n22<\/td>\n23,1<\/td>\n<\/tr>\n
Arrecada\u00e7\u00e3o (carga de 20% do PIB)<\/strong><\/td>\n<\/td>\n20<\/td>\n21<\/td>\n<\/tr>\n
D\u00e9ficit<\/strong><\/td>\n<\/td>\n2<\/td>\n2,1<\/td>\n<\/tr>\n
D\u00edvida P\u00fablica<\/strong><\/td>\n50<\/td>\n52<\/td>\n54,1<\/td>\n<\/tr>\n
Gasto em propor\u00e7\u00e3o do PIB<\/strong><\/td>\n<\/td>\n22,0%<\/td>\n22,0%<\/td>\n<\/tr>\n
D\u00e9ficit em propor\u00e7\u00e3o do PIB<\/strong><\/td>\n<\/td>\n2,0%<\/td>\n2,0%<\/td>\n<\/tr>\n
D\u00edvida P\u00fablica em propor\u00e7\u00e3o do PIB<\/strong><\/td>\n<\/td>\n52,0%<\/td>\n51,5%<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n<\/figure>\n

Se o leitor passou pela tabela e chegou at\u00e9 aqui ter\u00e1 reparado que o gasto p\u00fablico cresceu 5% em valores absolutos, mas como fra\u00e7\u00e3o do PIB ele n\u00e3o se modificou, pois este tamb\u00e9m cresceu na mesma grandeza. O d\u00e9ficit em unidades monet\u00e1rias cresceu 5%, mas em propor\u00e7\u00e3o do PIB, como normalmente \u00e9 apresentado nas discuss\u00f5es econ\u00f4micas, se manteve est\u00e1vel. E a d\u00edvida subiu em termos de unidades monet\u00e1rias, mas caiu em propor\u00e7\u00e3o do PIB, como normalmente \u00e9 tratada na discuss\u00e3o de pol\u00edtica econ\u00f4mica.<\/p>\n

Podemos perguntar, ent\u00e3o, dados estes indicadores: esse governo \u00e9 respons\u00e1vel ou irrespons\u00e1vel em termos fiscais? A resposta \u00e9: depende do indicador.<\/p>\n

Suponha que ele \u201crodou a maquininha de dinheiro para financiar o aumento de 5% dos gastos sociais\u201d. Se o indicador escolhido for gasto sobre o PIB ou, mais importante, d\u00e9ficit sobre PIB ele pode ser chamado de respons\u00e1vel, afinal essa vari\u00e1vel n\u00e3o aumentou. Se o indicador escolhido for d\u00edvida sobre PIB, ele \u00e9 super respons\u00e1vel, pois diminui o valor dessa vari\u00e1vel.<\/p>\n

E a\u00ed fica a d\u00favida: quando um governo \u00e9 criticado ou elogiado em rela\u00e7\u00e3o a suas declara\u00e7\u00f5es de prop\u00f3sito, como, por exemplo, no debate que se instalou ap\u00f3s a elei\u00e7\u00e3o, qual \u00e9 o argumento para faz\u00ea-lo? Qual indicador o cr\u00edtico ou o ap\u00f3logo est\u00e1 usando? Como vimos acima, \u00e9 perfeitamente compat\u00edvel uma eleva\u00e7\u00e3o substancial do gasto e a manuten\u00e7\u00e3o ou at\u00e9 \u201cmelhora\u201d, como a redu\u00e7\u00e3o da raz\u00e3o d\u00edvida\/PIB.<\/p>\n

Ainda que no debate p\u00fablico certas tecnicalidades, como as apresentadas acima, n\u00e3o sejam t\u00e3o f\u00e1ceis de serem discutidas, ou exatamente por esse motivo, n\u00e3o seria mais respons\u00e1vel ou prudente colocar a quest\u00e3o em uma perspectiva menos polarizada ou \u201cdram\u00e1tica\u201d, como normalmente fazem a m\u00eddia e o \u201cmercado\u201d?<\/p>\n

Aqui v\u00e3o alguns exemplos para ilustrar este debate. Por que Lula diz ter sido fiscalmente respons\u00e1vel? Vamos olhar seu resultado contra o segundo governo FHC, uma vez que seu primeiro mandato apresentou resultados fiscais quase sempre deficit\u00e1rios, qualquer que seja o indicador escolhido como r\u00e9gua.<\/p>\n

No segundo mandato de FHC, o governo apresentou um super\u00e1vit prim\u00e1rio m\u00e9dio de 2,1% do PIB e um crescimento real m\u00e9dio do gasto de 4,1%. Logo, pelo crit\u00e9rio do gasto, para defensores do teto de gasto estabelecido no governo Temer, FHC foi bastante irrespons\u00e1vel. Mas, por outro lado, manteve um super\u00e1vit prim\u00e1rio em todo per\u00edodo, o que pode ser interpretado como um \u201catestado de responsabilidade\u201d.<\/p>\n

O atestado de responsabilidade de Lula \u00e9 ainda mais forte se pensarmos em termos de\u00a0resultado prim\u00e1rio<\/a>. A m\u00e9dia do super\u00e1vit prim\u00e1rio no seu primeiro mandato, 2,43%, foi superior a alcan\u00e7ada pelo segundo governo FHC. Mesmo em seu segundo mandato, quando enfrentou a grave crise internacional das\u00a0subprime<\/em>\u00a0de 2008, o Governo Lula conseguiu produzir um super\u00e1vit prim\u00e1rio levemente superior, 1,95% em m\u00e9dia. J\u00e1 em termos de gasto foi menos \u201crespons\u00e1vel\u201d, porque o gasto cresceu nos dois mandatos a taxas de respectivamente 4,9 e 5,6%, ambas superiores \u00e0 do governo FHC 2. Mas como normalmente, antes da cria\u00e7\u00e3o do teto, o que interessava como selo de responsabilidade era o\u00a0resultado prim\u00e1rio<\/a>, seu desempenho m\u00e9dio foi melhor que o do governo anterior.<\/p>\n

Curiosamente isso se inverte no primeiro mandato Dilma Roussef. A presidenta gastou menos, isto \u00e9, foi a que menos fez crescer o gasto p\u00fablico se comparada Lula e FHC. Em outras palavras, foi mais respons\u00e1vel, mas apresentou um\u00a0resultado prim\u00e1rio<\/a>\u00a0cadente e que, em seu \u00faltimo ano de governo do primeiro mandato 2014, se transformou em d\u00e9ficit.<\/p>\n

Em termos da d\u00edvida o resultado \u00e9 mais complexo porque o pr\u00f3prio indicador de d\u00edvida n\u00e3o \u00e9 consensual. Mas apenas a t\u00edtulo de ilustra\u00e7\u00e3o, usaremos o conceito de d\u00edvida l\u00edquida que \u00e9 uma s\u00e9rie cuja informa\u00e7\u00e3o cobre um per\u00edodo mais longo de tempo. Neste conceito se subtra\u00ed dos passivos do governo ativos como as reservas internacionais, al\u00e9m de outros ativos do governo.<\/p>\n

Usando este indicador, o governo FHC II tem um mau desempenho, pois a d\u00edvida se expandiu de 42,6% a 60,4% do PIB. J\u00e1 nos governos Lula recebe como heran\u00e7a de FHC este \u00faltimo valor e o reduziu para 38,2 % em 2010. Ou seja, Lula expandiu seus gastos em m\u00e9dia mais que FHC, isto \u00e9, foi mais \u201cgastador\u201d, mas entregou um indicador de d\u00edvida quase 30 pontos percentuais menor que seu antecessor.<\/p>\n

Em suma, o r\u00f3tulo \u201cirrespons\u00e1vel\u201d esgrimido pela m\u00eddia e mercado gira apenas em torno de um indicador, o crescimento real do gasto p\u00fablico, escolha esta que deriva de uma regra draconiana, o\u00a0teto de gastos<\/a>, que n\u00e3o existente em qualquer pa\u00eds do mundo e cujo objetivo n\u00e3o foi respeitada por nenhum governo brasileiro nos \u00faltimos 30 anos. Para sermos mais dram\u00e1ticos, sem sacrificarmos a verdade: n\u00e3o se tem not\u00edcia de algum governo em toda a hist\u00f3ria que tenha adotado tal pr\u00e1tica. Todos os outros indicadores, muito mais usuais e relevantes para a an\u00e1lise de\u00a0pol\u00edtica fiscal<\/a>\u00a0foram surpreendentemente abandonados, ou est\u00e3o relegados a um certo esquecimento no debate recente. Esses indicadores, vale repetir, s\u00e3o mais complexos porque sua estimativa depende de uma s\u00e9rie de fatores fora do controle do pr\u00f3prio governo.<\/p>\n

Por este estranho crit\u00e9rio, a recente hist\u00f3ria econ\u00f4mica do mundo \u00e9 de total irresponsabilidade fiscal. Ap\u00f3s a II Guerra os pa\u00edses, especialmente europeus, enriqueceram e simultaneamente cresceram o tamanho dos seus estados, na constru\u00e7\u00e3o dos seus Estados de bem-estar social. Mas se os pa\u00edses cresceram muito e a participa\u00e7\u00e3o do Estado na economia tamb\u00e9m cresceu, afinal a fra\u00e7\u00e3o gasto\/PIB se elevou bastante, ent\u00e3o o gasto p\u00fablico real cresceu ano a ano ainda mais! Nossa m\u00eddia e \u201cmercado\u201d deveriam se perguntar por que o crime, ou a irresponsabilidade, historicamente compensou.<\/p>\n

A verdade \u00e9 que, a despeito de ser uma aberra\u00e7\u00e3o hist\u00f3rica, o teto cumpriu sua \u201cmiss\u00e3o\u201d de reduzir o tamanho do estado, principalmente em \u00e1reas como Educa\u00e7\u00e3o, Cultura, Esporte, Infraestrutura, Agricultura Familiar, Ci\u00eancia e Tecnologia, entre outras. Os gastos nessas \u00e1reas da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica tiveram uma redu\u00e7\u00e3o substancial em termos reais de seu pico pr\u00e9vio ao estabelecimento do teto. Mas essa foi uma miss\u00e3o perversa, com consequ\u00eancias extremamente danosas para o objetivo central do governo, a promo\u00e7\u00e3o do bem comum.<\/p>\n

Dever\u00edamos ter crescido o gasto, j\u00e1 que a popula\u00e7\u00e3o aumentou nestes \u00faltimos 5 anos, e as car\u00eancias do Brasil nestas \u00e1reas s\u00e3o gigantescas. Mesmo que seja somente para repor valores hist\u00f3ricos, necessitamos elevar o gasto p\u00fablico. N\u00e3o fazer isso seria extremamente irrespons\u00e1vel. Como \u00e9 irrespons\u00e1vel reduzir o debate fiscal a jarg\u00f5es desprovidos de muito conte\u00fado e n\u00e3o se discutir quest\u00f5es de m\u00e9dio prazo, que incluam condi\u00e7\u00f5es macroecon\u00f4micas do pa\u00eds, suas enormes car\u00eancias e hip\u00f3teses sobre as condi\u00e7\u00f5es gerais, especialmente do quadro externo. Uma ampla discuss\u00e3o seria fundamental para que o pr\u00f3prio governo possa fazer uma programa\u00e7\u00e3o fiscal plurianual e, caso necess\u00e1rio, rever tais\u00a0 pol\u00edticas \u00e0 medida que os resultados correntes demonstrem a necessidade de faz\u00ea-lo.<\/p>\n

*<\/i>Professor Associado do IE\/UFRJ e Diretor-Presidente do Centro Internacional Celso Furtado<\/em><\/strong><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Por Carlos Pinkusfeld Bastos* A express\u00e3o da moda parece ser \u201cresponsabilidade fiscal\u201d e, como toda express\u00e3o que adquire grande relev\u00e2ncia no debate p\u00fablico, ela sofre de uma cacofonia fundamental: afinal, pol\u00edticos e m\u00eddia est\u00e3o falando sobre uma mesma coisa? Ao<\/p>\n

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